공공기관 경영평가가 부정시험으로 얼룩지면서 정부 셀프개혁의 한계가 드러났다.
<뉴스토마토>가 2013년과 2014년 기획재정부에서 실시한 2012년도·2013년도 공공기관 경영실적 평가지표와 평가단 및 노조의 증언 등을 종합한 결과, 공공기관들은 경영평가 점수를 높이기 위해 평가단에 대한 로비는 물론 지표 부풀리기, 노조 회유 등을 일삼은 것으로 확인됐다. 이를 통해 부실의 실체를 왜곡, 경영진의 교체를 막았고, 성과급 등을 챙겼다.
로비는 공공기관에서 발주하는 각종 용역사업과 특강, 세미나, 자문 등을 통해 이뤄졌고, 심지어 감사 등의 직까지 건네졌다. 법인카드를 평가위원 손에 쥐어준다든지, 각종 기념일마다 선물도 챙겼다. 또 각종 평가지표를 부풀리기 위해 전시성 행사에 직원들을 동원하는가 하면, 단순 용역으로 동반성장 실적을 포장했다. 원만한 노사 관계를 내세우기 위해 어용노조가 설립되고, 노조 간부에 대한 회유도 자행됐다. 경영정상화란 이름으로 노조의 일방적 부담도 요구됐다.
이는 공공부문 개혁의 기준이 되는 공공기관 경영평가를 무력화시키는 동시에 ‘철밥통’으로 일컬어지는 공공기관 방만 경영의 단초가 된다. ‘비정상의 정상화’, ‘뿌리 뽑을 적폐’는 관행이란 이름으로 내부에 뿌리박혀 있었다. 국가혁신의 첫 단추로 내걸린 공공부문 개혁의 현주소다.
취재팀은 2013년도 경영평가 대상인 117개 공공기관(공기업 30곳·준정부기관 32곳·강소형기관 55곳) 가운데 2013년 말 기준으로 금융부채가 5000억원이 넘는 부실기관 17곳에 대해 2013년과 2014년치 용역사업과 대외사업 현황 등을 정보공개 청구했다. 부채가 많은 공공기관은 정부의 집중관리 대상으로, 개혁 최우선 기관이 되기 때문에 로비의 유혹을 떨치기 어렵다는 데 착안했다.
17곳 중 로비 정황이 포착된 곳은 LX대한지적공사와 가스공사 등 10곳으로, 국토교통부와 산업통상자원부 산하에 집중돼 있었다. 이명박 정부 때 양 부처 산하 공공기관이 4대강 사업과 해외자원 개발에 나서면서 막대한 부채를 짊어진 결과였다. 정상적 평가라면 부채가 많은 이들 기관이 좋은 평가를 얻어내긴 힘들다. 로비를 낳는 이유다.
◇평가단 대상 전방위 로비…용역발주는 기본, 감사 자리까지
공공기관들은 우선 평가단을 회유키 위해 손쉽고 직접적인 로비로 접근했다. 로비는 공공기관이 발주하는 각종 용역사업과 특강, 세미나, 자문 등을 특정 평가위원에게 제공되는 형태로 이뤄졌다. 이 과정에서 많게는 수억원의 거마비(용역비용)가 평가위원에게 쥐어졌다.
2013년 지적공사는 전년과 당해 평가위원인 숭실대 O교수에게 5200만원 규모의 연구용역을 발주했다. 지적공사는 지난해에도 목원대 A교수(2012년·2013년 평가위원)와 숭실대 B교수(2014년 평가위원)에게 지표개발 용역사업을 맡겼다.
교통안전공단은 2013년 숭실대 O교수에게 특강을 줬고, 같은 해 가스공사와 한국석유공사, 철도공사는 2013년 평가위원이었던 경희대 K교수에게 특강을 맡겼다.
또 2013년 철도공사는 2010년부터 2014년까지 평가위원인 S회계법인에 4억2300만원 상당의 연구용역을 맡겼으며, 심지어 2014년 평가위원 3명이 소속된 D회계법인의 부대표에게는 2014년 4월부터 철도공사 비상임감사 자리까지 내줬다. 한국토지주택공사도 2014년 평가위원 2명이 소속된 S회계법인의 임원에게 지난해 2월부터 비상임감사를 맡겼다.
2013년 한국철도시설공단은 그해 평가위원인 서울과학기술대 P교수가 속한 산학협력단에 1억6000만원 규모의 연구용역을, 전해 평가위원이었던 홍익대 K교수가 회장으로 있는 학회에는 2억7000만원 상당의 연구용역을 발주했다.
2013년 제주국제자유도시개발센터는 평가위원이 소속된 연구학회와 S회계법인에 1억원 규모의 용역사업을 줬고, 2014년 인천국제공항공사와 가스공사, 석유공사도 평가위원이 소속된 S회계법인에 회계자문과 경제성분석 용역을 맡겼다.
석유공사는 2012년부터 2014년까지 평가위원을 지낸 숭실대 Y교수를 지난해 10월부터 비상임감사로 선임했다. 도로공사 역시 2012년과 2013년 평가위원을 지낸 경북대 H교수가 회장으로 있는 연구학회의 자문위원을 2013년 10월부터 비상임감사로 임명했다. 인천항만공사는 2014년 평가위원 3명이 소속된 H회계법인의 부회장을 그해 12월부터 비상임감사로 선임했다.
한 공공기관 노조 관계자는 "경영평가 때마다 평가위원들을 대상으로 한 로비는 공공연한 비밀"이라고 털어놨다.
◇"법인카드에 자식 생일선물까지"…쪼개기 등 각종 편법도 등장
부채가 5000억원을 넘지 않았으나 로비 정황이 포착된 곳도 있었다. 한국전력 산하 중부발전은 2013년 9월 한 컨설팅업체에 연구용역을 발주했는데, 이곳 고문은 2012년부터 2014년까지 공공기관 경영평가 결과를 심의·의결하는 공공기관 운영위원회 민간위원을 지냈다. 또 평가위원이 소속된 회계법인에도 3건의 용역을 맡겼다.
한국가스기술공사와 전력거래소, 전기안전공사도 평가위원이 소속된 회계법인에 1건에서 2건의 세무·회계자문을 맡겼고, 2013년 평가위원인 서울과학기술대 P교수가 소속된 산학협력단에도 용역을 발주했다.
이 같은 로비는 앞서 3년 동안에도 비슷한 방법으로 자행됐다. 취재팀이 국회예산정책처와 김태원 새누리당 의원실로부터 입수한 자료에 따르면, 2010년부터 2012년까지 한국철도공사 등 국토교통부 산하 기관 9곳이 평가위원들에게 용역과 자문, 특강 등의 명목으로 총 3억4500만원을 지출했다.
이에 대해 공공기관 노조 측은 드러난 로비는 빙산의 일각이라고 주장했다. 발전노조 관계자는 "모 기관은 평가위원에 법인카드를 줘 쓰게 하고, 평가위원의 자식들 생일선물까지 챙겨준다"고 귀띔했다. 법인카드 사용과 각종 선물비용 등은 공식 용역이나 자문에 속하지 않기 때문에 정부가 제재는커녕 현황을 파악할 방법도 없다는 게 노조의 설명이다.
용역사업이 명기된 국가계약법의 허점을 이용한 로비도 있다. 국가계약법상 공공기관은 2000만원 이상의 용역에 대해서만 사업을 공고하고 경쟁입찰을 하도록 규정돼 있다. 복수의 공공기관 노조 측은 "2000만원 밑으로 용역을 주거나 금액을 쪼개 용역을 발주하기도 한다"며 "단순 보고서나 통계작업 등은 용돈 주는 수준으로 로비에 쉽게 이용된다"고 말했다.
평가를 주관하는 기재부도 이 같은 문제점을 인지하고 있었다. 임상준 기재부 공공정책국 평가분석과장은 "평가단에 대한 공공기관의 로비 건수는 점차 줄고 있다"며 항변한 뒤 "다만 로비를 받지 않는 것은 평가단 개인의 학자적 양심에 맡길 문제"라고 책임을 떠넘겼다.
◇왜곡된 비계량지표…기관장 생명줄
공공기관 경영실적 평가는 수치화된 계량지표(65점)와 평가위원들이 자체 기준으로 점수를 매기는 비계량지표(35점)로 나뉘는데, 비계량지표는 사실상 평가위원들의 주관적 판단에 기인한다. 사고가 나는 대목도 바로 비계량지표다.
2014년 평가위원을 지낸 서울대 K교수는 "비계량지표는 점수는 평가위원끼리 정하는데, 위원들이 합의하거나 어떤 위원이 몇 점을 주자고 설득하기도 한다"며 "공공기관에서 로비를 받은 위원이 있다면 비계량지표에서 점수가 바뀔 여지가 충분하다"고 털어놨다. 같은 해 평가위원이었던 경북대 A교수는 "계량지표와 비계량지표의 비중에 대해서는 위원들 사이에서도 언제나 논란"이라며 "비계량지표에 대해서도 평가기준에 대한 구체적 매뉴얼을 제시해야 최종 결과에 대한 신뢰성을 확보할 수 있다"고 말했다.
윤호중 새정치민주연합 의원실을 통해 입수한 2012년도·2013년도 공공기관 경영실적 평가보고서를 보면, 남동발전은 2012년도와 2013년도 노사관리 부문에서 각각 A0, B0를 받았다. 기관장 리더십 부문과 조직 및 인적관리 부문은 각각 A0에서 B+로, 책임경영 부문은 각각 B+를 받았다. 경영평가에서 A는 우수, B는 양호에 해당한다.
같은 시기 동서발전도 기관장 리더십(B+→B+), 책임경영(B+→B+), 조직 및 인적관리(B0→B0), 노사관리(B+→B+)에서 양호한 평가를 받았다. 특히 장주옥 동서발전 사장의 경우 2014년 터져나온 인사비리 의혹으로 올 1월 검찰조사까지 받은 데다, 회사 부채도 2013년 4조600억원에서 2014년 4조8400억원으로 19% 늘었지만 이 같은 사실은 언급조차 되지 않았다. 중부발전과 남부발전, 서부발전도 비계량지표 부문에서 대부분 양호 평가를 받은 것으로 나타났다.
이때 발전사들의 해외자원 개발 실패가 속속 드러나고 직원들의 복리수준을 크게 낮추는 경영정상화를 강행, 노사가 극심하게 대립했다는 점을 고려하면 기관장 리더십과 책임경영, 노사관리 부문 등에서 양호 평가를 받은 것은 도무지 납득하기 어렵다는 게 윤 의원의 지적이다.
발전노조 관계자는 "전력난과 해외자원 개발 실패로 경영실적이 악화됐지만 발전사 사장 중 책임진 사람은 아무도 없다"며 "비계량지표에서 점수를 잘 받으면서 기관장 해임건의 대상(E등급 또는 2년 연속 D등급)을 모두 면했다"고 설명했다. 그러면서 "특히 장주옥 사장은 인사비리 의혹과 부실 자원개발 책임이 있는데도, 기관장 리더십에서 우수점을 받아 2012년부터 3년째 사장을 지내고 있다"고 주장했다.
철도공사 역시 2013년 철도파업을 겪었음에도 그해 기관장 리더십과 책임경영 부문에서 모두 B0를 받았다. 이는 2012년 점수와 같다. 또 조직 및 인적자원 관리 부문에서도 2012년 점수인 B+보다 소폭 낮은 B0를 받으며 선방했다.
◇평가지표 부풀리기…주말에도 봉사활동 동원
평가지표 부풀리기도 등장한다. 지난해 실시된 공공기관 경영평가는 ▲경영전략 및 사회공헌 ▲업무효율 ▲조직, 인적자원 및 성과관리 ▲재무예산관리 및 성과 ▲보수 및 복리후생 등 5개 부문으로 나눠 진행됐다. 이때 지표 부풀리기는 경영전략 및 사회공헌 부문의 사회공헌 활동과 동반성장 활동에 집중된다.
복수의 공공기관 노조 측 이야기를 종합하면 2011년부터 명절 나눔활동, 김장 나눔활동, 헌혈행사, 연탄 나눔활동, 청소년 캠프, 국군장병 성금지원, 헌혈행사, 1사-1시설 학습지도, 1사-1마을 농촌 봉사, 사랑의 집 고치기 등 사회공헌 활동이 대폭 늘었다.
민병찬 예산정책처 공공기관평가과 사업평가관은 "정부가 2011년 평가부터 공공기관의 일자리 창출과 지방 이전, 사회형평적 채용, 동반성장 노력 등을 평가범위에 넣기 시작했다"며 "그에 맞물려 공공기관의 사회공헌 활동도 크게 늘었다"고 말했다.
그러나 공공기관의 사회공헌이 보여주기식, 점수얻기식 일회성 행사로 그치거나 단순인력 동원식 행사로 변질되면서 현장 직원들은 피로감을 토로하고 있다. 철도노조 관계자는 "평일에는 업무에 시달리다, 주말에는 봉사활동에 동원된다"며 "소가 된 느낌"이라고 말했다. 다른 내부 관계자도 "직원들을 동원해서 사진 많이 찍고, 그럴듯한 보고서를 만들어내면 사회공헌 활동에서 쉽게 우수점을 받는다"고 전했다.
또 동반성장 부문에서는 평가위원들이 협력사업의 내용과 질을 따지는 게 아니라 건수만 집계하는 점을 악용해 청소·경비 등 단순 용역으로 건수를 늘려 점수를 받으려는 꼼수가 벌어진다. 석유공사에서 입수한 자료를 보면 2012년부터 2013년까지 실시한 36건의 동반성장 실적 중 청소와 건물 경비, PC관리, 사보제작 등 단순 용역이 9건에 달했다.
◇노사관리 만점?…알고 보니 노조 회유
정부는 공공기관 경영실적을 평가할 때 '정부의 경영정상화 방침에 대한 노조의 합의'를 필수 항목으로 요구한다. 직원 복지와 임금을 축소하고 성과연봉제와 임금피크제 등을 도입하는 내용의 경영정상화에 노조가 합의했는지가 초점이다.
문제는 노조가 직원의 복리후생을 줄이는 방안에 쉽사리 동의해 주지 않는다는 데 있다. 이러다보니 사측은 경영평가를 앞두고 노조를 회유, 겉으로만 노사관리가 우수한 것처럼 꾸미는 일이 비일비재하다. 심지어 공공기관이 어용노조를 만들어 이들과 합의를 본 뒤 보고하는 편법까지 적발됐다.
취재팀이 남동발전에서 입수한 자료를 보면, 남동발전은 올해 3명의 노조 간부에게 '노사문화 선진화 유공상'을 수여했다. 노조가 정부의 경영정상화 방침에 원만히 합의해줬다는 명목에서다. 그러나 포상 소식이 전해지자 발전노조 남동본부 측은 강하게 반발했다. 상을 받은 사람들은 어용노조의 간부들이라는 게 이들 주장이다.
발전노조 관계자는 "어용노조 간부들은 당초 노조와 일반 직원들에게 정부의 경영정상화 방침에 동의하지 않겠다고 말했다가 몰래 사측과 합의했다"며 "어용노조를 만들어 직원 속이는 게 현 정부의 노사문화 선진화"라고 꼬집었다. 이 관계자에 따르면 어용노조 간부가 사측과 합의한 내용은 중·고교 학자금 연 500만원에서 150만원으로 축소, 질병휴가 일수 90일에서 60일로 단축 등 18가지 항목에서 직원의 복리를 대폭 줄이는 것들로 채워져 있다.
문제는 노사관리 부문은 비계량지표 항목으로, 검증이 사실상 불가능하다는 데 있다. 평가위원은 공공기관과 노조의 관계를 공공기관이 제출한 보고서를 토대로 평가한다. 사측과 노조가 대립하더라도 보고서만 그럴 듯하게 만들면 해당 기관의 실상을 모르는 평가위원들이 속아 넘어가는 경우도 허다하다.
철도공사와 한전 등 주요 공공기관·공기업 노조와 접촉한 결과, 이면합의서를 만들어 직원들에게 배포하는 내용과 경영평가단에 보고하는 내용을 각각 다르게 만들거나, 격오지 인사를 빌미로 노조 간부를 협박해 합의를 종용하는 방법도 동원됐다. 발전노조 관계자는 "이명박 정부 이후 지금까지 정부가 노조를 회유·압박한 사례만 모아도 책 한 권이 될 것"이라고 말했다.
◇한국남동발전은 남동발전노조가 정부의 경영정상화 방침에 합의한 대가로 노조 간부 3명에게 '노사문화 선진화 유공' 상을 줬다.(자료=발전노조 남동본부)
◇기관장과 성과급 지키기 급급..40억원 예산 '헛돈'
이처럼 공공기관들이 너나할 것 없이 경영평가에 목을 매는 이유는 무엇일까. 기관장 임기와 매년 성과급을 결정하는 잣대로 활용되고 있기 때문이란 게 안팎의 공통된 평가다. 공공기관 경영평가 운영규정을 보면, 공공기관 경영평가 등급(S-A-B-C-D-E) 중 최하위인 E등급을 받거나 2년 연속 D등급이면 기재부 장관이 기관장 해임을 건의할 수 있다.
기관장의 목숨이 자신의 인사와 직결된 일선 직원들로서는 각종 편법을 써서라도 경영평가를 잘 받거나, 최소한 E등급만은 면하려고 혈안이 될 수밖에 없다. 국토부 산하 기관 관계자는 "기관장 목숨이 말단 직원들 목숨인 상황에서 평가를 잘 받으려고 무슨 일이든 나설 수밖에 없다"고 말했다. 그러다 보니 "공공서비스 제공이라든지 신규사업 구상보다 경영평가 준비에 더 많은 시간과 돈을 투입하고 있다"는 게 그가 말하는 현실이다.
또 S~C등급까지는 성과급이 주어지는 반면 D등급 밑으로는 성과급도 없다. 성과급은 평가등급에 따라 S등급부터 C등급까지 등급별로 각각 300%, 240%, 140%, 120% 지급된다. 평가 후 실적이 낮은 기관은 정부가 실시하는 경영진단과 컨설팅을 받고 다음해 평가에서 지적사항에 대한 개선 여부를 반영한다. 이러다 보니 매년 1월부터 6월까지 경영평가 시즌에는 각 공공기관 홍보팀과 성과관리팀이 물불을 가리지 않고 점수 높이기에 달려든다.
지난해 경영평가단에 참여한 한 교수는 "원칙적으로 경영평가 때는 평가위원의 명단이 비공개고, 평가위원은 공공기관과의 사적 접촉이 금지되지만 어떻게든 공공기관 측에서 먼저 연락이 온다"고 말했다. 이는 곧 로비로 이어지고, 로비는 대가성을 요구하게 된다.
기재부와 예산정책처에 따르면 정부가 매년 공공기관 경영평가를 위해 편성하는 예산만 40억원을 훌쩍 넘는다. 2013년 44억원, 2014년 43억원, 올해는 49억원을 배정했다. 하지만 공공기관들의 부정시험 탓에 국민 혈세가 쌈짓돈마냥 흩어지고 있다.
「공공기관 평가 ‘유명무실’…부정시험에 혈세 ‘펑펑’」 관련 반론보도
2015년 5월11일자 「공공기관 평가 ‘유명무실’…부정시험에 혈세 ‘펑펑’」 제하의 기사와 관련해, 한국철도시설공단 측은 “서울과학기술대 P교수와 홍익대 K교수는 공단이 속한 평가그룹의 평가위원직을 수행한 사실이 없고, 공단은 공개경쟁입찰을 통해 정당한 방법으로 용역을 발주하고 계약을 체결하고 있어 특정한 개인을 대상으로 용여과업을 수행토록 해 특혜를 제공하거나 로비를 할 수 없다”고 알려왔습니다.
이 보도는 언론중재위원회의 조정에 따른 것입니다.